Konstytucja, która nie ufa politykom

W gabinecie Uniwersytetu Wirginii na początku lat 1960. dwóch amerykańskich ekonomistów – James M. Buchanan i Gordon Tullock – spojrzało na politykę bez złudzeń. Nie widzieli szlachetnych strażników dobra wspólnego, lecz zwykłych ludzi reagujących na bodźce dokładnie tak samo jak przedsiębiorca, urzędnik czy pracownik fizyczny.

Z tej obserwacji narodziła się Teoria Wyboru Publicznego. Jej podstawowa teza była prosta: polityka nie jest światem altruizmu, lecz systemem interesów. Korzyści zwykle trafiają do dobrze zorganizowanych grup, a koszty rozkładają się na całe społeczeństwo.

Minęło ponad 60 lat. Buchanan otrzymał Nagrodę Nobla w 1986 roku. A polityka w wielu krajach wygląda dziś dokładnie tak, jak przewidywała jego teoria: państwa rosną, zadłużenie narasta, a kolejne grupy interesu walczą o własne przywileje finansowane z publicznych pieniędzy.

Polska od 1997 roku funkcjonuje w ramach konstytucji powstałej w epoce narracji wielkiego optymizmu. Propagowano wiarę, że demokracja, wolny rynek i integracja europejska same stworzą sprawne państwo. Po niemal trzech dekadach widać jednak powtarzalny mechanizm: niezależnie od tego, kto rządzi, aparat państwowy się rozrasta, wydatki rosną, a koszty są przesuwane na przyszłe pokolenia.

Dlatego nowa konstytucja nie powinna opierać się na założeniu, że ludzie u władzy staną się bardziej moralni niż reszta społeczeństwa. Powinna opierać się na realistycznym przekonaniu, że każda władza będzie próbowała rozszerzać swoje wpływy i budować własne zaplecze polityczne. Zadaniem ustroju nie jest tworzenie idealnych ludzi, lecz ograniczanie skutków ludzkich słabości.

Teoria Wyboru Publicznego pokazuje kilka mechanizmów obecnych praktycznie w każdym nowoczesnym państwie.

Zorganizowane grupy interesu

Małe, dobrze zorganizowane środowiska zawodowe, branżowe lub instytucjonalne mają silną motywację do walki o własne korzyści: dopłaty, ulgi, wcześniejsze emerytury, ochronę prawną czy specjalne regulacje. Koszt takich rozwiązań jest rozproszony na miliony obywateli, dlatego opór społeczny pozostaje zwykle słaby.

W efekcie politycznie bardziej opłaca się spełnić oczekiwania dobrze zorganizowanej mniejszości niż chronić interes rozproszonej większości podatników.
Biurokracja ma naturalną tendencję do wzrostu

Każda instytucja publiczna dąży do rozszerzania kompetencji, budżetu i liczby podległych pracowników. Nowe urzędy i agencje powstają łatwo, lecz bardzo rzadko są likwidowane. Z czasem państwo staje się coraz bardziej kosztowne i coraz trudniejsze do kontrolowania przez obywatela.

Partie polityczne konkurują obietnicami

W demokracji partie walczą przede wszystkim o głosy. Naturalną pokusą staje się więc oferowanie nowych świadczeń i programów finansowanych długiem lub przyszłymi podatkami. Korzyść polityczna pojawia się natychmiast, natomiast koszty są rozłożone w czasie i mniej widoczne dla wyborców.
Obywatel ma ograniczoną możliwość kontroli systemu

Przeciętny człowiek nie ma czasu ani motywacji, by analizować tysiące stron ustaw, budżetów i regulacji. Polityka staje się więc obszarem zarządzanym głównie przez wyspecjalizowane grupy interesu, ekspertów i aparat partyjny.

Jakie mechanizmy mogłaby zawierać nowa konstytucja?

Jeżeli potraktować Teorię Wyboru Publicznego poważnie, konstytucja powinna przede wszystkim ograniczać możliwość trwałego uprzywilejowywania grup oraz ukrywania kosztów politycznych decyzji.

1. Ograniczenie trwałości przywilejów. Każdy program socjalny, system dopłat lub szczególna regulacja mogłyby automatycznie wygasać po określonym czasie, chyba że parlament ponownie zatwierdziłby je większością kwalifikowaną. Zmusiłoby to polityków do okresowego publicznego uzasadniania dalszego utrzymywania przywilejów.

2. Jawność kosztów nowych programów. Każda nowa ustawa zwiększająca wydatki powinna zawierać precyzyjne wskazanie źródła finansowania oraz długofalowych skutków budżetowych. Państwo nie powinno mieć możliwości ukrywania realnych kosztów decyzji politycznych.

3. Silniejsze ograniczenia podatkowe. Podwyższanie podatków lub tworzenie nowych danin mogłoby wymagać zgody obywateli wyrażonej w referendum albo większości kwalifikowanej w parlamencie. Celem byłoby utrudnienie finansowania krótkoterminowych obietnic kosztem przyszłych pokoleń.

4. Ograniczenie rozrostu administracji. Konstytucja mogłaby wprowadzać mechanizmy wiążące wzrost administracji publicznej z realną sytuacją gospodarczą i demograficzną państwa. Każde znaczące rozszerzenie aparatu państwowego wymagałoby dodatkowej kontroli obywatelskiej.

5. Wzmocnienie samorządności. Im bliżej obywatela podejmowane są decyzje finansowe, tym łatwiej kontrolować skutki błędów i nadużyć. Silniejsza samorządność ogranicza również koncentrację władzy centralnej.

6. Radykalna przejrzystość finansów publicznych Każdy obywatel powinien mieć łatwy dostęp do informacji: ile państwo pobiera od niego w podatkach, na co wydawane są środki publiczne, jak rośnie zadłużenie państwa. Przejrzystość utrudnia rozwój ukrytych mechanizmów klientelizmu politycznego.

7. Ochrona interesów przyszłych pokoleń. Część nadwyżek budżetowych oraz dochodów z majątku narodowego mogłaby trafiać do specjalnego funduszu zabezpieczonego przed bieżącą walką polityczną. Ograniczałoby to pokusę finansowania popularności politycznej kosztem przyszłości państwa.

8. Niezależna kontrola fiskalna. Potrzebny byłby silny mechanizm kontroli zgodności ustaw z konstytucyjnymi zasadami odpowiedzialności finansowej państwa. Bez takiego mechanizmu nawet najlepsze ograniczenia mogą zostać stopniowo obchodzone.

Jak chronić samą konstytucję?

Największym problemem wielu państw jest łatwość obchodzenia lub politycznego reinterpretowania konstytucji. Dlatego zmiana najważniejszych zasad ustrojowych mogłaby wymagać: wysokiej frekwencji referendalnej, długiego okresu publicznej debaty, zakazu zmian fiskalnych w czasie kampanii wyborczych.

Celem byłoby ograniczenie możliwości krótkoterminowego wykorzystywania państwa do walki o władzę.

Czego żadna konstytucja nie rozwiąże?

Teoria Wyboru Publicznego nie odpowiada na pytanie, czym jest dobro wspólne ani jakie wartości społeczeństwo powinno uznać za najważniejsze. Opisuje przede wszystkim mechanizmy działania władzy i politycznych bodźców.

Nie zastąpi także kultury obywatelskiej, odpowiedzialności społecznej ani zdolności ludzi do solidarności i poświęcenia. Historia pokazuje, że społeczeństwa potrafią czasem działać wbrew logice egoizmu ekonomicznego. Żadna konstytucja nie stworzy idealnego państwa ani idealnego człowieka. Może jednak ograniczyć sytuacje, w których mechanizmy polityczne premiują nieodpowiedzialność, krótkowzroczność i rozrost przywilejów kosztem całego społeczeństwa.

I być może właśnie na tym polega najważniejsze zadanie nowoczesnej konstytucji: nie na budowaniu utopii, lecz na tworzeniu reguł, które utrudniają nadużywanie władzy.

Teoria Wyboru Publicznego przypomina o jednej fundamentalnej rzeczy: władza nie przestaje być ludzka tylko dlatego, że została wybrana demokratycznie. Dlatego rozsądne państwo nie powinno opierać się na zaufaniu do ludzi u steru, lecz na systemie ograniczeń, kontroli i odpowiedzialności.

Autorstwo; Zbigniew Jacniacki
Źródło: WolneMedia.net